Доклад на Комисията по пенсионно осигуряване – Предстои ли пенсионна реформа в Германия?

Германия може в бъдеще да повиши пенсионната възраст, да ограничи възможността за пенсиониране без намаления и да въведе допълнителна капиталова вноска. Засега обаче това не са нови законови разпоредби, а препоръки на комисия за периода след 2031 година. Докладът анализира кои промени се обсъждат, поради какви причини е необходима реформа на пенсионната система и какви биха могли да бъдат последствията за работещите в Германия.

Пенсионна реформа в Германия след 2031 г. – какво предлага комисията?

По-дълъг период на заетост, допълнителна капиталова вноска, инвестирана на капиталовия пазар, и по-малко изключения за предсрочно прекратяване на трудовата дейност – така може да изглежда бъдещето на германската пенсионна система. Това обаче не е вече приета реформа или действащо правно положение.

Комисията по осигуряване за старост е представила доклад с предложения за периода след 2031 г. Документът очертава възможната посока на развитие на пенсионната политика в Германия. Окончателните решения са в компетентността на законодателя; отделни препоръки могат да бъдат променени, отложени или изобщо да не бъдат реализирани.

В доклада се посочва към кои аспекти са отправени препоръките, кои групи могат да бъдат засегнати от възможните последици и по какви причини комисията не се ограничава само с повишаване на пенсионната възраст.

Основните предложения включват:

• Обвързване на пенсионната възраст със средната продължителност на живота,
• Премахване на възможността за пенсиониране без намаления след 45 осигурителни години,
• Увеличаване на най-ранната възраст за пенсиониране от 63 на 64 години,
• Въвеждане на задължителна капиталова компонента с вноска в размер на 2 % от трудовото възнаграждение,
• Включване на допълнителни групи работещи в системата на осигуряване,
• Ограничаване на специалните правила за миниработни места,
• Подобрена защита за лица с ниски пенсии,
• Развитие на дигитална информационна система за бъдещи права.

Каква е действителната значимост на доклада на пенсионната комисия?

Докладът понастоящем не променя нито пенсионната възраст, нито вноските, нито условията за получаване на пенсия. Това е сборник от препоръки, който служи за основа на бъдещи политически дебати и, евентуално, за бъдеща законодателна дейност.

Комисията е анализирала не само държавната пенсия, а цялата система за осигуряване за старост. Документът разглежда наред с другото нивото на обезщетенията, условията за започване на пенсиониране, структурата на финансиране, защитата от бедност в старост, разширяване на кръга на осигурените лица, инвестиране на част от вноските и модернизация на администрацията.

Това разграничаване е от съществено значение. Заглавие като „Германия увеличава пенсионната възраст на 67,5 години“ би било подвеждащо към момента. Комисията препоръчва единствено създаване на механизъм, който след 2031 г. може да доведе до подобен резултат.

Авторите на доклада подчертават също, че предложенията трябва да се разглеждат като цялостен пакет от мерки. По-дългият трудов живот следва да бъде комбиниран с допълнително частно осигуряване, разширяване на кръга на осигурените, както и защита на лица със здравословни ограничения или ниски доходи.

Няма сигурност, че посочените в доклада изчисления ще се потвърдят точно в бъдеще. Комисията посочва, че моделните изчисления показват възможните ефекти от реформите, но не заместват подробните калкулации, необходими в хода на законодателния процес.

Защо германската пенсионна система се нуждае от нова ориентация?

Основният проблем е увеличаващият се брой пенсионери в сравнение с броя на заетите лица. В разходопокривната система текущите вноски на работещите финансират пенсиите на настоящите пенсионери. При промяна на съотношението между тези групи нараства натискът върху вноските, държавните финанси и размера на пенсиите.

Според цитирани от комисията данни на 100 лица на възраст от 20 до 66 години наскоро са се падали 32 лица на възраст най-малко 67 години. Очаква се тази стойност да достигне до 38 през 2030 и 45 през 2040. Това означава, че на всяко лице в пенсионна възраст в бъдеще ще се падат едва малко повече от двама лица в трудоспособна възраст.

Финансовите последици се виждат в прогнозите. При запазване на настоящата система, размерът на осигурителната вноска за държавно пенсионно осигуряване може да се повиши от 18,6 % на 20,2 % през 2031 г. след това на 21,1 % през 2040 г. и 21,4 % през 2050 г..

Същевременно, гарантираното ниво на осигуряване след изтичане на настоящата граница може да спадне от 48 % на 46,4 % през 2040 г. и до 46,1 % през 2050 г.. Колкото по-дълъг е периодът на прогнозата, толкова по-голяма е несигурността на стойностите, но тенденцията е ясна: без промени се очаква по-голяма необходимост от финансиране с едновременно относително по-ниски пенсии.

Не е възможно едновременно да се гарантират ниски осигурителни вноски, високо ниво на плащанията и ограничени държавни субсидии в дългосрочен план. Докладът предлага бъдещото натоварване да се разпредели между работещите, работодателите, пенсионерите, данъкоплатците и досега необхванатите групи.

”

Трябва да се има предвид, че докладът съдържа единствено препоръки на комисията, а не действащи закони. Също така не е ясно дали предложените концепции ще бъдат приложени. Подобни доклади обикновено се използват в политическия процес и могат да зададат посока за последващи реформи, но рядко препоръките се превръщат в закон в непроменен вид. Поради това промените следва да се проследяват, но решения относно заетостта, вноските или ползването на ранна пенсия трябва да бъдат взимани въз основа на действащо законодателство, а не на препоръки.

Възможно ли е пенсионната възраст да надвиши 67 години?

Да, комисията предлага след 2031 г. пенсионната възраст да се увеличава съобразно развитието на средната продължителност на живота. Не е предвидена фиксирана възрастова граница за всички бъдещи поколения.

Действащият план предвижда поетапно повишаване на редовната пенсионна възраст до 67 години за лицата, родени през 1964 г. и по-късно. Докладът се отнася до следващата фаза, по-специално за родените след 1965 г.

Предложеният механизъм се основава на съотношение 2:1. Всяка допълнителна година от средната продължителност на живота следва да се разпределя по следния начин:

• осем месеца по-дълъг трудов стаж,
• четири месеца по-дълъг период на получаване на пенсия.

Съгласно актуалните прогнози пенсионната възраст може да се повиши от 67 на около 67,5 години между 2031 и 2041. Комисията препоръчва всяка промяна да бъде обявена с няколкогодишно предизвестие и периодично да се преразглежда на база действителната продължителност на живота. Докладът предвижда също изключения за лица, които по здравословни причини не могат да работят по-дълго. След индивидуална преценка те биха могли две години по-рано без намаление да се пенсионират или – при още по-ранно пенсиониране – да разчитат на съответно намалени плащания. 

Какво може да се промени при пенсиониране след 45 осигурителни години?

Комисията предлага възможността за пенсиониране без намаления само на основание 45 осигурителни години да бъде отменена. По-ранно пенсиониране би останало принципно възможно, но с пропорционално по-ниски месечни плащания.

Съществуващата уредба дава възможност на лицата със специално дълъг осигурителен стаж да се пенсионират преди достигане на редовната възрастова граница. За лица, родени през 1964 г. или по-късно, възможността за пенсиониране без намаление след 45 години осигурителен стаж съществува от 65-годишна възраст нататък.

Комисията отбелязва, че от това преимущество извличат особено голяма полза лица с по-високи доходи, стабилна трудова биография и по-добро здравословно състояние. Лица с прекъсвания вследствие на отглеждане на деца, безработица, заболяване или по-късен старт на трудовия живот значително по-трудно могат да постигнат необходимия осигурителен стаж.

По данни от доклада приблизително 30% от лицата, които се пенсионират от 2015 г. насам са се възползвали от възможността за по-ранно пенсиониране без намаление; средно новоотпуснатата им пенсия през 2025 г. ще възлиза на 1.677 евро – приблизително с една трета по-висока от пенсиите на лицата, които се пенсионират по-рано, но с намаления. Комисията също така предлага минималната възраст за по-ранно пенсиониране при дълъг стаж да се увеличи от 63 на 64 години и в последствие тази граница да се премества успоредно с обикновената пенсионна възраст. За планиране на пенсионирането следва да се имат предвид не само осигурителните години, но и година на раждане, вид пенсия, здравословно състояние и намаленията при ранно започване на пенсия.

Как може да се промени размерът на бъдещата пенсия?

Комисията поставя за цел сумарният доход на средностатистически пенсионер да бъде поне 70% от предишния му нетен доход. Това обаче не представлява гаранция, че евентуалното внедряване на препоръките ще доведе до изплащане на държавна пенсия, равна на 70% от последната заплата.

Целевата стойност следва да включва няколко източника на доход:

• държавна пенсия от Германската пенсионна осигурителна система,
• служебно пенсионно осигуряване,
• частни пенсионни програми и спестявания за пенсия,
• бъдещата държавна капиталова пенсия,
• подбрани социални помощи.

За лица с ниски доходи препоръчителната заместваща ставка следва да бъде по-висока, тъй като по-голяма част от трудовите доходи се използва за основни разходи. Докладът подчертава също, че сегашните 48% не означават 48% от последния нетен доход – стойността се отнася за моделна пенсия след 45 години трудов стаж при средна работна заплата. Поради това комисията препоръчва да се публикува прозрачен нетен процент на заместване, който да отчита различни доходни групи, години на раждане и прекъсвания в трудовия стаж, за да се оцени по-точно действителният пенсионен доход.

Какво представлява държавната капиталова пенсия?

Държавната капиталова пенсия следва да стане задължителна част от обществената система и да се финансира чрез допълнителна вноска в размер на 2% от трудовото възнаграждение. Средствата няма да се използват за текущи плащания, а ще се инвестират по индивидуална сметка, привързана към застрахованото лице.

Вноската трябва да се разпределя поравно между работника и работодателя. При пълния размер на вноската това съответства на 1% от трудовото възнаграждение от работника и 1% от работодателя.

Комисията предлага поетапно въвеждане – по 0,5 процентни пункта годишно. Потенциална начална година е 2028 г., но това е само препоръка, а не определена дата на влизане в сила.

Средствата се предвижда да бъдат централизирано управлявани и диверсифицирано инвестирани на капиталовите пазари по модела на Швеция. Целта е предоставяните в бъдеще плащания постепенно да се увеличават; осезаем ефект обаче – според доклада вероятно ще се прояви едва след 10–15 години натрупване на спестявания. Комисията подчертава също, че инвестирането крие рискове и затова предлага широка диверсификация на инвестициите, дългосрочен хоризонт и управление на портфейла според възрастта.

Кой може да бъде обхванат от държавното осигуряване в бъдеще?

Комисията предлага пенсионната система по възможност да обхване всички работещи – не само наети, но и самонаети, държавни служители, народни представители и членовете на управителни органи. Такъв модел трябва да намали различията между професионалните групи и да улесни преминаването между различни форми на заетост без необходимост от промяна на системата.

Най-конкретната препоръка засяга самонаетите лица. Новите дейности трябва задължително да подлежат на пенсионно осигуряване, а вече работещите самостоятелно могат да запазят възможност за отказ. Обхващането на тази група първоначално би могло да понижи осигурителната ставка с около 0,5 процентни пункта и да повиши нивото на сигурност с 0,5–0,6 процентни пункта; в дългосрочен план този ефект отслабва, тъй като новите осигурени придобиват и собствени права на плащания.

Какво означават предложенията за заетите с минижоби?

Комисията планира да премахне възможността за освобождаване от задължително пенсионно осигуряване при минижобове и да ограничи специалните данъчни и осигурителни разпоредби за тази форма на заетост. Изключение може да се предвиди за ученици.

Понастоящем лице, работещо на база на минижоб, в много случаи може да подаде заявление за освобождаване от собствената вноска за пенсионно осигуряване. Това води до малко по-висок нетен доход в краткосрочен план, но ограничава ползите от пълния осигурителен стаж.

Според комисията минижобът твърде често губи характера си на допълнителна заетост и се превръща в дългосрочен модел на заетост с ограничена социална защита. Проблемът засяга най-вече лицата, които са ниско заети продължително време вместо да преминат към напълно осигурена трудова заетост.

Докладът предлага следните мерки:

• задължително включване на миниработите в пенсионното осигуряване,
• прекратяване на възможността за отказ от вноски за пенсионно осигуряване,
• ограничаване на специалния данъчен и осигурителен статус,
• промяна на правилата за преходния диапазон на възнаграждението, а именно за т.нар. миди-работи.

По мнение на комисията настоящият модел може да увеличи риска от ниски доходи в напреднала възраст, особено когато миниработата в продължение на много години е основен източник на препитание.

Това обаче не означава незабавно премахване на разпоредбите за миниработите. Подобна промяна би излязла далеч извън пенсиoнната система и би имала отражение и върху данъчното облагане, здравното осигуряване, пазара на труда и разходите на работодателите.

Какви мерки предвижда комисията за ограничаване на риска от бедност в старост?

Комисията подчертава, че лице, което е внасяло осигурителни вноски с години, трябва да получава по-висок доход в старост от лице без съответна осигурителна биография. В момента това не винаги е така. Дори 45 години труд на минимална работна заплата не са достатъчни, за да надвиши нетната законна пенсия нивото на основната социална помощ; едва допълнението към основната пенсия подобрява тази ситуация.

Поради тази причина докладът предлага въвеждане на освобождаване от доход при съпоставяне на пенсията с основната социална помощ, включително за лица без право на основна пенсия. Освен това комисията цели ограничаване на скритата бедност в напреднала възраст чрез опростени процедури, по-добро консултиране и улеснен дигитален достъп до услугите.

Как трябва да се финансират задачите, които не са обвързани с индивидуални вноски?

Плащания, които изпълняват обществени задачи, следва да се финансират чрез данъци, а не чрез вноски на работници и работодатели. Комисията настоява за по-ясно разделение между двата типа разходи.

Германското пенсионно осигуряване не изплаща само придобитите чрез вноски права. Изпълняват се и възложени от държавата обществени задачи. Част от разходите се покриват от федералния бюджет, но няма общоприет метод за разграничаване на тези разходи.

В зависимост от приетата дефиниция, през 2023 г. стойността на непокритите от индивидуални вноски плащания възлиза на около 68–124 милиарда евро. За същия период федералните фондове за системата са в размер на около 84 милиарда евро.

Комисията предлага да се определи кои разходи остават в отговорност на осигурените лица и кои обслужват обществени цели. Последните следва занапред да се финансират изцяло от федералния бюджет.

Докладът препоръчва и преименуване на термина федерален дял, т.е. на федералната субсидия, в федерален компонент – Bundesanteil. Така следва да се подчертае, че не става дума за доброволна помощ за системата, а за финансиране на възложени от държавата задачи.

Предвижда ли се намаляване на настоящите пенсии?

Докладът не предвижда номинално намаляване на вече изплащаните пенсии. Отделни препоръки обаче могат да доведат до по-бавно увеличение на пенсиите в бъдеще в сравнение с настоящото равнище.

След 2031 г. според комисията трябва отново да се активират механизми, които адаптират ръста на пенсиите към демографските промени и броя на осигурените лица. Един от тях е т.нар. фактор за устойчивост.

Механизмът функционира опростено така: Ако броят на пенсионерите нараства по-бързо от този на осигуряващите се, годишното увеличение на пенсиите е по-малко. Комисията предлага засилване на този ефект чрез повишаване на параметъра Алфа до 0,33.

Съгласно доклада, само това засилване на фактора може да намали прогнозния осигурителен процент до 2040 г. с около 0,5 процентни пункта и до 2060 г. – с почти един процентен пункт. Това обаче ще означава по-силно ограничаване на бъдещите увеличения на пенсиите.

Комисията предлага паралелно въвеждане и на преходен механизъм. Лицата, които излизат в пенсия след 2031 г., първоначално биха получавали плащане на текущото равнище от 48 %. С течение на времето капиталово-покритата пенсия ще поеме функцията на допълнително осигуряване. На практика не става дума за просто намаление, а за промяна в механизма на формиране и последващо увеличаване на това плащане.

Как дигитализацията трябва да подпомогне планирането на пенсионните доходи?

Дигиталната пенсионна информация трябва на едно място да предоставя възможно най-пълна картина на бъдещите пенсионни доходи. В момента данните от държавното, професионалното и частното пенсионно осигуряване често са разпокъсани.

Комисията препоръчва Дигиталният пенсионен преглед да се развие не само като информационна, но и като планова система. Следва да се обхванат повече видове осигуровки, включително за държавни служители, професионални системи и предложения капиталово-покрит пенсионен модел.

Потребителят трябва да получава по-специално следната информация:

• прогноза за бъдещите плащания,
• преглед на различните източници на пенсионно осигуряване,
• информация за защита при нетрудоспособност и смърт,
• представяне на очакваните плащания през следващите години,
• Посочване на възможна пенсионна празнина.

Докладът препоръчва също така да се даде възможност за провеждане на анонимни статистически анализи на базата на системните данни. В момента анализите се изготвят за конкретно лице и не се архивират по начин, който да позволява точното оценяване на ситуацията на цялото население.

По-добрата информация не води автоматично до по-висока пенсия. Тя обаче може своевременно да покаже, че законовата осигуровка не е достатъчна за покриване на планираните разходи. По този начин има повече време да се промени обемът на заетост, да се допълнят липсващи осигурителни периоди или да се спестява допълнително.

Какво може да се предприеме още сега?

Най-разумната мярка е прегледът на собствената осигурителна история и разграничаването на действащи разпоредби от политически препоръки. Не е необходимо да се изчаква ново законодателство, за да бъдат подредени данните, които оказват влияние върху бъдещата пенсия.

Препоръчват се следните конкретни стъпки:

• преглед на осигурителната история и осигуряване, че периоди на заетост не липсват,
• верификация на периодите на отглеждане на деца, безработица, болест и грижи за членове на семейството,
• проверка дали при миниджоб се заплаща личният дял към пенсионното осигуряване,
• съхраняване на годишна информация за дохода и внесените осигурителни вноски,
• регистриране на данните, налични в дигиталната пенсионна справка,
• отделна оценка на законови, професионални и частни права,
• да не се счита, че 45 години труд винаги автоматично гарантират по-ранно пенсиониране без намаление.

В каква посока би могло да се развие германската пенсионна система?

Посоката, определена в доклада, включва по-дълга заетост, по-широка осигурителна база и по-силна роля на капиталово обезпеченото осигуряване. В същото време комисията предвижда по-добра защита за онези, които по здравословни причини или поради ниски доходи не могат да работят дълго или да придобият високи права.

Все още не е решено кои препоръки ще бъдат приложени. Повишаването на пенсионната възраст, промените при миниджобовете или въвеждането на допълнителна осигурителна вноска изискват политически решения, консултации и законови разпоредби. Процесът може да отнеме много години.

Към момента е определящо разграничението между две равнища: действащи разпоредби и възможни бъдещи реформи. Съответните актуални норми подлежат на проверка преди взимането на решения за по-ранно пенсиониране, отказ от вноски или промяна във формата на заетост.

Докладът не въвежда нови права или задължения. Ясно се очертава обаче, че германската пенсионна система в бъдеще вероятно ще се основава на по-широка осигурителна база, по-дълъг трудов живот и комбинация от законови и капиталово обезпечени плащания. Колкото по-рано се прегледат личната осигурителна история, пенсионната прогноза и съответните данъчни документи, толкова по-лесно може да се подготвят бъдещи решения.

Често задавани въпроси

Означава ли докладът, че в Германия вече важат нови пенсионни правила?

Не. Документът съдържа препоръки на комисията за периода след 2031 г. Не променя пенсионната възраст, размера на вноските или условията за придобиване на право. Всяка реформа изисква отделен закон и решение на парламента.

Пенсионната възраст вече повишена ли е на 67,5 години?

Не. Комисията предлага единствено механизъм, обвързващ пенсионната възраст с нарастващата средна продължителност на живота. По сегашните прогнози границата може да се повиши от 67 на около 67,5 години за периода между 2031 и 2041 г.

Ще бъде ли премахната пенсията без намаление след 45 осигурителни години?

Към момента – не. Комисията препоръчва отпадането на това правило, но действащите в момента разпоредби остават валидни. За в бъдеще по-ранно пенсиониране ще бъде възможно, но с отговарящо на това намаление на размера.

Ще се повиши ли най-ранната възраст за пенсиониране от 63 на 64 години?

В тази насока е предложението на доклада. Границата за дългогодишно осигурените ще бъде повишена на 64 години и ще се коригира над тази стойност съобразно регуларната пенсионна възраст. Това обаче все още не е задължителна промяна.

Ще трябва ли работещите да плащат допълнителна вноска от 2%?

Понастоящем не. Комисията предлага въвеждането на задължителна капиталово обезпечена пенсия, която да се финансира с вноска в размер на 2% от трудовото възнаграждение. Половината от нея ще е за сметка на работещите, другата половина – на работодателя. Посочената в доклада 2028 г. е предложение, а не окончателна дата.

Ще бъдат ли самонаетите задължени в бъдеще да се осигуряват за пенсия?

Комисията препоръчва тази уредба за нови самостоятелни дейности. Лица, които започват самостоятелна дейност след определената референтна дата, подлежат на задължително осигуряване без възможност за неограничен отказ. За вече съществуващите самостоятелни дейности докладът предвижда по-леки разпоредби.

Възможно ли е текущите пенсионни плащания да бъдат намалени?

Комисията не предлага номинално намаляване на текущите плащания. Възможно е обаче по-бавно увеличаване на бъдещите пенсионни плащания, ако броят на пенсионерите нараства по-бързо от броя на внасящите осигурителни вноски. Докладът предвижда същевременно мерки за стабилизиране на равнището на новите пенсии от 2031 година.

С какви мерки ще бъдат защитени лицата с ниски пенсии?

Плащането на осигурителни вноски трябва да донесе осезаемо предимство и за получателите на основна социална помощ. Комисията предлага необлагаем размер при отчитането на пенсията към дохода, както и опростяване на достъпа до помощи за лицата, които в момента не се възползват от полагащи им се права.

Съществува ли вече необходимост от действия по отношение на съществуващи пенсионни планове?

Само въз основа на доклада не е необходим предприемане на действия. Решенията относно предсрочно пенсиониране, отказ от плащане на осигурителни вноски или промяна на формата на заетост трябва да бъдат взети на база действащата правна уредба. Вече съществува възможност за проверка на осигурителния стаж, допълване на липсващи периоди и преглед на прогноза за бъдещите плащания.